Menurut pembagian kekuasaan secara
horizontal, lembaga yang mempunyai kekuasaan membuat undang-undang adalah
lembaga legislatif. Anggota badan legislatif dianggap mewakili rakyat, sehingga
lembaga ini juga dinamakan Dewan Perwakilan Rakyat atau Parlemen. Untuk menilik
sejauh mana lembaga legislatif ini akan mewakili kepentingan rakyat, maka perlu
untuk membahas sejarah perwakilan itu sendiri dan landasan pemikiran yang ada,
sebelum membahas masalah mekanisme dan fungsi dari lembaga perwakilan tersebut.
Perwakilan
selalu dihubungkan dengan kelompok-kelompok dalam masyarakat dan Dewan
Perwakilan Rakyat adalah lembaga yang anggota- anggotanya mewakili rakyat.
Dianggap bahwa rakyat yang-berdaulat dalam sistem perwakilan tersebut, dan
mempunyai suatu kemauan, di mana Dewan Perwakilan Rakyat merumuskan kemauan
rakyat itu dengan jalan menentukan kebijakan umum {public policy) yang mengikat seluruh
masyarakat. Undang-undang yang dibuat oleh lembaga itu mencerminkan
kebijakan-kebijakan yang menyangkut kepentingan umum.
Wewenang
yang dimiliki oleh Dewan Perwakilan Rakyat diperolch melalui proses sejarah.
Kita kembali melihat Parlemen Inggris yang merupakan Dewan Perwakilan Rakyat
tertua di dunia. Pada mulanya Parlemen ini tidak mempunyai wewenang untuk
menentukan undang- undang. Parlemen hanya mempunyai tugas mengumpulkan dana
atau pajak yang dipergunakan untuk membiayai kegiatan pemerintahan dan
peperangan. Kegiatan penyerahan dana itu lambat laun diikuti tuntutan agar
pihak raja menyerahkan pula beberapa hak dan privilege
sebagai imbalan. Dengan demikian Parlemen secara berangsur-angsur berhasil
bertindak sebagai badan yang membatasi kekuasaan raja yang absolut. Dengan
berkembangnya gagasan bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat, maka Dewan
Perwakilan Rakyat menjadi badan yang berhak menyelenggarakan kedaulatan dengan
menentukan kebijakan umum yang dituangkan ke dalam undang-undang.
Jean
Jacques Rousseau seorang pemikir Prancis (1712-1778) adalah pelopor dari
gagasan kedaulatan rakyat. Ia tidak menyetujui adanya badan
perwakilan,
akan tetapi mencita-citakan suatu bentuk demokrasi langsung,
di mana rakyat secara langsung merundingkan dan memutuskan soal-soal kenegaraan
dan politik. Dewasa ini demokrasi langsung dianggap tidak praktis dan
kedaulatan rakyat diselenggarakan melalui wakil-wakil yang dipilih secara
berkala. Sedangkan demokrasi 'langsung yang masih dipertahankan dalam bentuk
khusus adalah referendum atau plebisit.
Menurut
C.F. Strong, “Demokrasi adalah suatu sistem pemerintahan di mana mayoritas
anggota dewasa dari masyarakat politik ikut serta atas dasar sistem perwakilan
yang menjamin bahwa pemerintah akhimya mempertanggungjawabkan kepada mayoritas
itu”. Dengan demikian Dewan Perwakilan Rakyat dalam suatu negara demokrasi mewakili
mayoritas rakyat dan pemerintah bertanggung jawab kepadanya. Pemerintah pada
waktu tertentu dapat diminta untuk memberikan penjelasan mengenai tindakan-
tindakannya. Sebagai contoh Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia pemah
memanggil pemerintah untuk menjelaskan masalah pembangunan proyek Lapangan
Udara Intemasional Soekamo-Hatta. Dalam hal ini pemerintah langsung menunjuk
pimpinan proyek tersebut untuk menjelaskan permasalahannya di depan anggota
Dewan. Pemerintah wajib memberikan penjelasan berbagai permasalahan yang
ditanyakan oleh Dewan Perwakilan Rakyat.
Perwakilan
(representation) adalah konsep bahwa seseorang
atau suatu kelompok mempunyai kemampuan atau kewajiban untuk bicara dan
bertindak atas nama suatu kelompok yang lebih besar. Ada dua macam perwakilan
yang kita kenal, yaitu sebagai berikut.
1.
Perwakilan
politik {political
representation),
yaitu perwakilan yang didasarkan pada sistem kepartaian. Anggota dewan
perwakilan rakyat dipilih dalam pemilihan umum melalui partai politik.
2.
Perwakilan
fungsional {functional
or occupational representation),
yaitu perwakilan yang didasarkan pada golongan fungsional.
Perwakilan
politik banyak dilaksanakan di berbagai negara. Misalnya anggota perwakilan
atau badan legislatif di Amerika Serikat terdiri dari partai politik yaitu
Partai Demokrat dan Partai Republik. Anggota badan legislatif di Inggris
terdiri dari dua partai yaitu Partai Buruh dan Partai Konservatif. Dewan
Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dapat dikatakan sebagai perwakilan
politik, karena anggota dewan terdiri dari partai politik yang dipilih melalui
pemilihan umum.
Namun
asas perwakilan politik tersebut oleh beberapa kalangan dianggap mengabaikan
kepentingan dan kekuatan lain yang ada dalam masyarakat. Beberapa negara telah
mencoba mengatasi persoalan tersebut dengan memasukkan golongan yang dianggap
memerlukan perlindungan khusus ke dalam keanggotaan dewan perwakilan rakyat.
Asas perwakilan tersebut dinamakan asas perwakilan fungsional. Misalnya di India, golongan Anglo-Indian dimasukkan sebagai anggota
majelis rendah, sedangkan beberapa wakil dari kalangan sastrawan, kebudayaan
dan pekerjaan sosia! diangkat menjadi anggota majelis tinggi.
Pada
perkembangan politik selanjutnya terlihat bahwa suatu negara modern dikuasai
oleh bermacam-macam kepentingan ekonomi. Oleh karena itu, golongan. yang
menyuarakan kepentingan ekonomi kadang-kadang diikutsertakan dalam proses
politik. Hal itu dapat diiihat misalnya di Prancis. Pada masa Republik Prancis
IV (1946-1958) didirikan suatu Majelis Ekonomi sebagai penasihat pada Dewan
Perwakilan Rakyat. Majelis itu ierhak memberikan rancangan Undang-Undang yang
menyangkut soa! ekonomi. Pada masa Republik Prancis V, berdasarkan
Undang-Undang Dasar 1958, majelis ekonomi yang dinamakan Majelis Ekonomi dan Sosial,
itu berubah perannya menjadi penasihat pada pemerintah, dan tidak lagi pada
Dewan Perwakilan Rakyat.
Italia,
di bawah Mussolini pernah dinamakan negara korporatif (icorporate state). Perwakilan didasarkan pada
asas-asas fungsional. Pada masa itu dibentuk dua puluh dua corporations yang termasuk di dalamnya baik
pemimpin maupun serikat sekerja dari masing-masing industri. Wakil- wakil dari
golongan ekonomi itu duduk dalam Council of Corporations, yang didirikan pada tahun 1930. Council of Corporations ini menggantikan lembaga
perwakilan rakyat pada tahun 1939. Keadaan itu hanya berlangsung pada masa
pemerintahan Mussolini.
Di
Indonesia, asas perwakilan fungsional juga pernah dikenal di samping asas
perwakilan politik. Boleh dikatakan bahwa pada awalnya Golkar berlandaskan asas
perwakilan fungsional, akan tetapi kemudian berlandaskan perwakilan politik,
seperti partai-partai politik lainnya. Demikian juga perubahan sistem
perwakilan di Indonesia di masa Reformasi. Selain memenuhi asas perwakilan
politik lewat partai politik, di masa sekarang ini terdapat perwakilan
fungsional yang didasarkan pada keterwakilan masing- masing daerah di lembaga
perwakilan rakyat. Terdapat lembaga baru yaitu
Dewan
Perwakilan Daerah di mana masing-masing daerah atau provinsi memiiiki empat
orang wakilnya di dewan perwakilan rakyat.
Dengan
berbagai gambaran sistem perwakilan yang disebutkan di atas dapat dilihat bahwa
selain perwakilan politik dianggap wajar, perwakilan fungsional juga perlu
diperhatikan dan diakui kepentingannya sebagai cara untuk memasukkan unsur
ekonomi serta unsur kea’nlian dalam proses politik.
Dalam
pembahasan di atas disebutkan bahwa lembaga perwakilan terdiri dari majelis
rendah dan majelis tinggi. Untuk itu perlu dijelaskan mengenai sistem satu
majelis dan sistem dua majelis.
SISTEM SATU MAJELIS DAN SISTEM
DUA MAJELIS
Di
negara yang memakai sistem federal, lembaga legislatif biasanya memakai sistem
dua majelis (bikameralisme), karena satu di antaranya
mewakili kepentingan negara bagian seperti di India, Amerika Serikat dan
Republik Indonesia Serikat (Desember 1949- Agustus 1950). Sistem dua majelis
ini dimaksudkan untuk mengimbangi atau membatasi kekuasaan dari majelis yang
satu terhadap majelis yang lain. Kedua majelis itu adalah majelis rendah (Lower House) dan majelis tinggi (Upper House). Sedangkan badan legislatif
yang hanya terdiri dari satu kamar disebut uni kameralisme.
Keanggotaan
dari majelis tinggi dapat ditentukan atas dasar turun- temurun, seperti majelis
tinggi Inggris (House
of Lords).
Majelis tersebut adalah satu-satunya majelis tinggi yang sebagian anggotanya
berkedudukan turun-temurun. Namun ada pula anggota majelis tinggi ini yang
didasarkan pada penunjukan. Di Inggris, di samping turun-temurun, juga pada
waktu tertentu anggota majelis tinggi ditunjuk berdasarkan jasanya dalam
masyarakat. Demikian juga di Kanada anggota majelis tinggi, yaitu Senat,
ditunjuk berdasarkan jasanya terhadap masyarakat atau jasanya terhadap partai
yang sedang berkuasa.
Cara
lain untuk menentukan keanggotaan majelis tinggi adalah dengan cara dipilih,
seperti yang dilaksanakan di Amerika Serikat,- Uni Sovyet dan Filipina. Masa
jabatan majelis tinggi biasanya lebih lama daripada majelis rendah. Majelis
tinggi di India disebut Rajya Sabba
(Council of
State), di
Amerika Serikat disebut Senat,
begitu pula Filipina dan Republik Indonesia Serikat (1949-1950).
Keanggotaan
majelis rendah dipilih melalui pemilihan umum.
Wewenang
majelis rendah biasanya lebih besar dibanding majelis tinggi,
kecuali
di Amerika Serikat. Wewenang tersebut tercermin dalam bidang legislatif maupun
dalam bidang pengawasan. Misalnya, dalam sistem parlementer, majelis ini dapat
menjatuhkan kabinet, seperti di India dan Inggris. Dalam sistem presidensial,
majelis rendah tidak mempunyai wewenang tersebut, seperti di Amerika Serikat
dan Filipina. Di Inggris majelis rendah ini disebut House of Commons dengan masa jabatan 5 tahun,
di India disebut Lok
Sabba
dengan masa jabatan lima tahun, di Amerika Serikat disebut House of Representatives dan di Filipina National Assembly dengan masa jabatan 2 tahun.
Badan
legislatif yang sering dinamakan Badan Perwakilan Rakyat adalah suatu lembaga
yang dibangun oleh para wakil rakyat dengan fungsi mereaiisasikan kekuasaan
rakyat dalam bentuk lembaga dan proses pemerintahan. Kalau kita melihat
bekerjanya suatu sistem politik, badan legislatif merupakan struktur yang
berada dalam proses konversi. Input yang masuk ke dalamnya dapat bersifat
tuntutan, tekanan dan dukungan, kemudian menghasiikan Undang-Undang sebagai outputuya.
r . Badan perwakilan rakyat
berhubungan erat dengan lembaga lain yaitu badan eksekutif dan yudikatif dalam
melaksanakan peranan dan fungsinya. Di samping itu ditentukan pula oleh
struktur badan legislatif itu sendiri, di mana hal itu menyangkut aspek keorganisasian
badan perwakilan tersebut.
Di
negara-negara demokrasi, badan legislatif menyelenggarakan beberapa fungsi
sebagai berikut:
1.Menentukan Kebijakan dan
Membuat Undang-undang
Tugas
utama dari badan perwakilan rakyat adalah dalam bidang perundang undangan. Akan
tetapi hal ini tidak berarti bahwa badan perwakilan rakyat membuat
undang-undang. Dewasa ini hampir di semua negara, sebagian besar rancangan
undang-undang disiapkan oleh badan eksekutif dan diserahkan kepada badan
perwakilan rakyat untuk dibahas dan jika dianggap perlu, diubahnya. Kecuali
dalam hal badan perwakilan rakyat mengajukan rancangan undang-undang inisiatif,
yaitu atas prakarsa sendiri. Akan tetapi jumlah ini lebih sedikit daripada
rancangan Undang-undang yang dibuat oleh kementerian yang bersangkutan. Hal ini
sesuai dengan kecenderungan yang dapat ditemukan hampir di seluruh dunia, yakni
bertambah kuatnya peranan lembaga eksekutif terhadap lembaga legislatif. Namun
demikian, perlu diperhatikan bahwa peranan badan perwakilan rakyat di setiap
negara berbeda.
Dalam
rangka memperlancar pembahasan rancangan undang-undang, badan legislatif pada
umumnya di banyak negara membentuk panitia-panitia atau komisi-komisi.
Panitia-panitia yang dibentuk mempunyai wewenang untuk memanggil menteri atau pejabat
yang berkepentingan untuk memberi keterangan mengenai rancangan undang-undang
yang sedang dibicarakan atau mengenai hal-hal yang lain. Panitia legislatif itu
di beberapa negara sangat berkuasa seperti di Amerika Serikat dan Prancis,
sedangkan di Inggris panitia ini hanya berfungsi teknis saja. Sidang panitia
legislatif dalam pembuatan undang-undang itu ada yang terbuka seperti di
Amerika Serikat, dan tertutup seperti di negara lain.
Dari
berbagai bidang yang ada, peranan lembaga legislatif yang tampak menonjol
adalah dalam bidang keuangan. Rancangan anggaran belanja negara diajukan ke
lembaga legislatif oleh badan eksekutif. Badan legislatif mempunyai kekuasaan
mengadakan perubahan dan menentukan beberapa anggaran belanja dari seluruh
program pemerintahan. Namun pada kenyataannya di negara yang lembaga
eksekutifnya kuat, badan legislatif tidak banyak mengadakan perubahan termasuk
mengurangi anggaran yang akan dipergunakan. Di negara yang badan legislatifnya
kuat dapat saja badan itu mengadakan perubahan termasuk mengurangi anggaran,
seperti Congress
Amerika
Serikat sering mengurangi bantuan ekonomi ke negara-negara yang sedang
berkembang.
2.Mengontrol Badan Eksekutif
sebagai Pelaksana Pemerintahan
Peranan
legislatif di bidang pengawasan semakin menarik perhatian, karena fungsi badan
legislatif dalam bidang perundang-undangan agak berkurang. Melalui fungsi
pengawasan, badan ini melindungi kepentingan rakyat. Lembaga legislatif
mengoreksi kegiatan lembaga kenegaraan lainnya. Pengawasan ini dilakukan melalui
hak-hak yang dimiliki, misalnya hak bertanya, interpelasi, angket dan mosi.
Hak
bertanya adalah hak anggota badan legislatif untuk mengajukan pertanyaan kepada
pemerintah mengenai suatu hal. Pertanyaan diajukan baik secara lisan maupun
secara tertulis. Di Inggris dan India, kita melihat adanya jam bertanya, dalam hal ini pertanyaan itu diajukan
secara lisan. Di Indonesia semua badan legislatif, kecuali DPR-GR pada masa
Demokrasi Terpimpin, mempunyai hak bertanya. Pertanyaan itu diajukan secara
tertulis dan pemerintah biasanya menjawab secara tertulis pula.
Hak
interpelasi adalah hak untuk meminta keterangan kepada pemerintah mengenai
kebijakan di suatu bidang. Misalnya di Indonesia, DPR dalam masa berlakunya
sistem parlementer pernah menggunakan hak interpelasi untuk menanyakan suatu
kebijakan di suatu bidang. Badan eksekutif harus memberikan penjelasan pada
sidang pleno. Penjelasan yang dibahas oleh anggota diakhiri dengan pemungutan
suara, apakah penjelasan pemerintah memuaskan atau tidak. Jika hasil pemungutan
suara tersebut bersifat negatif, hal itu berarti peringatan bagi pemerintah
bahwa kebijakannya diragukan. Biasanya apabila lembaga eksekutif dan legislatif
sedang terlibat dalam pertentangan, situasi tersebut sering dimanfaatkan untuk
mengajukan mosi tidak percaya. Di Indonesia semua badan legislatif mempunyai
hak interpelasi, kecuali pada masa Demokrasi Terpimpin. Pada masa Demokrasi
Pancasila hasil Pemilu 1977 pernah akan mempergunakan hak-interpelasi tentang
suatu kebijakan yang menyangkut kemahasiswaan, namun tidak berhasil karena
syarat tata tertibnya tidak terpenuhi. frj Hak angket adalah hak badan
legislatif untuk mengadakan penyelidikan sfendiri. Hak lain yang dimiliki badan
legislatif adalah hak mosi, yaitu apabila badan memberikan mosi tidak percaya,
maka kabinet harus mengundurkan diri. Di Indonesia mulai tahun 1959 hak mosi
ini ditiadakan. Fungsi dan peranan lembaga legislatif di masing-masing negara
berbeda sesuai dengan politik yang dijalankannya.
0 komentar:
Posting Komentar