BADAN EKSEKUTIF DAN BIROKRASI

Badan Eksekutif dan Birokrasi

A. BADAN EKSEKUTIF

Badan eksekutif adalah badan yang melaksanakan kebijakan-kebijakan yang telah ditetapkan oleh badan legislatif. Pengertian ini berlandaskan teori yang mengenai pembagian kekuasaan. Badan eksekutif terdiri dari Kepala Negara seperti Presiden atau Raja, dengan dibantu oleh sejumlah menteri yang tergabung dalam lembaga yang disebut kabinet.

Di negara yang menganut sistem pemerintahan presidensial, maka badan eksekutif dipimpin oleh seorang presiden dan dibantu oleh sejumlah menteri yang bertanggung jawab kepada presiden. Contohnya, di Indonesia yang menganut sistem pemerintahan presidensial, maka pimpinan badan eksekutif dipegang oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Demikian pula di Amerika Serikat, badan eksekutif dipimpin Presiden George Walter Bush. Di negara tetangga, Filipina, pimpinan eksekutif dipegang oleh Presiden Gloria Macapagal Arroyo. Jumlah anggota badan eksekutif umumnya jauh lebih kecil dibandingkan jumlah anggota badan legislatif, yakni sekitar 20 sampai 30 orang anggota badan eksekutif, sedangkan anggota badan legislatif dapat mencapai beberapa ratus anggota.

Di negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer, badan eksekutif dipimpin oleh seorang perdana menteri yang dibantu pula oleh sejumlah menteri yang menjalankan tugas sehari-hari. Sebagai contoh misalnya, Inggris yang memiliki bentuk negara kerajaan, sedangkan sistem pemerintahan yang dianut adalah parlementer dan dipimpin oleh Perdana Menteri (saat ini PM Tony Blair) sebagai pimpinan eksekutifnya.

Perkembangan teknologi dan proses modernisasi yang berjalan serta semakin intensifnya hubungan politik dan ekonomi antamegara telah mendorong badan eksekutif untuk memiliki ruang gerak yang lebih leluasa, artinya tugas-tugas badan eksekutif tidak lagi terbatas hanya melaksanakan kebijakan-kebijakan yang telah ditetapkan oleh badan legislatif. Akan tetapi dewasa ini, badan eksekutif dianggap bertanggung jawab untuk meningkatkan taraf kehidupan rakyatnya. Hal ini jelas terlihat terutama di negara-negara Eropa Barat yang tergolong dalam Negara Kesejahteraan. Eksekutif bertanggung jawab untuk menyediakan kebutuhan dasar seperti sandang,. pangan dan papan, di samping pendidikan minimum, pelayanan kesehatan dan kesempatan kerja, kegiatan-kegiatan tersebut mengakibatkan campur tangan badan eksekutif di banyak kehidupan masyarakat. Oleh sebab itu, pimpinan badan eksekutif dibantu oleh sejumlah menteri dan tenaga- tenaga ahli yang terampil di bidangnya dan memerlukan ketersediaan banyak fasilitas yang memadai untuk melaksanakan pekerjaan-pekerjaannya. .

Dengan meluasnya kegiatan-kegiatan badan eksekutif dalam masyarakat maka ada sejumlah fungsi yang harus dijalankan oleh badan eksekutif, yaitu:

1.       Melaksanakan penertiban (law and order), yaitu untuk mencapai tujuan bersama dan mencegah bentrokan-bentrokan dalam masyarakat, maka negara harus melaksanakan penertiban. Dapat dikatakan bahwa negara bertindak sebagai “stabilisator”. Di samping itu eksekutif juga menyelenggarakan administrasi negara, membuat dan melaksanakan 'peraturan-peraturan serta mempersiapkan rancangan undang-undang.

2.       Mengusahakan kesejahteraan dan kemakmuran rakyatnya. Dewasa ini fungsi menyejahterakan rakyat dianggap sangat penting khususnya bagi negara-negara berkembang.

3.       Pertahanan, hal ini diperlukan untuk menjaga kemungkinan serangan dari luar. Negara dilengkapi dengan alat-alat pertahanan dan jugu mengadakan hubungan diplomatik dengan negara-negara tetangga atau negara lainnya. Dari sini dapat terlihat organisasi-organisasi pertahanan seperti NATO.

4.       Menegakkan keadilan, hal ini dilaksanakan melalui badan-badan pengadilan. Selain itu juga dengan cara memberikan grasi, amnesti, abolisi, dan lain-lain.

5.       Merencanakan rancangan undang-undang (RUU) dan mengajukan pada badan legislatif hingga menjadi suatu undang-undang (UU).

Dalam analisis sistem politik, badan eksekutif termasuk salah satu struktur politik yang memiliki fungsi-fungsi tertentu yang harus dilaksanakan guna mempertahankan kelangsungan hidup dari sistem politik. Fungsi-fungil badan eksekutif tersebut telah diuraikan sebelumnya. Dalam melaksanakan fungsi penertiban umum (law and order), badan eksekutif dapat menghasilkan sejumlah keputusan-keputusan yang mengikat. Dalam, ilmu politik maka keputusan ini dikenal dengan istilah output, misalnya Peraturan Pemerintah (PP), Keputusan Presiden (Keppres), Instruksi Presiden (Inpres), Keputusan Menteri (Kepmen), dan lain sebagainya.

Dalam menegakkan keadilan, maka badan eksekutif memiliki wewenang-wewenang seperti grasi, abolisi, dan amnesti. Keputusan- keputusan yang telah dibuat oleh badan eksekutif tersebut mempunyai pengaruh dan dipengaruhi oleh lingkungan di mana badan eksekutif itu berada. Tanggapan yang berupa dukungan dan tuntutan yang diberikan terhadap keputusan-keputusan kebijaksanaan yang telah dibuat oleh badan eksekutif dikembalikan menjadi input (masukan) baru. Kegiatan ini dapat dilakukan pula oleh struktur-struktur lainnya seperti partai politik, birokrasi, legislatif, yudikatif, kelompok kepentingan, dan masyarakat untuk kemudian diolah (konversi) untuk menghasilkan keputusan kebijakan baru.

B. BIROKRASI

Dalam kaitannya dengan lembaga eksekutif, penting untuk dibahas mengenai lembaga birokrasi. Birokrasi adalah seluruh aparat pemerintah, yang membantu tugas pemerintah dan menerima gaji dari negara karena statusnya itu. Dalam hubungannya dengan lembaga eksekutif, birokrasi merupakan agen pelaksana kebijakan yang telah digariskan oleh badan eksekutif. Mengenai hubungan antara badan eksekutif dan birokrasi, Almond dan Powell mengemukakan bahwa: “birokrasi pemerintahan adalah sekumpulan jabatan dan tugas yang terorganisasi secara formal, yang berkaitan dengan jenjang yang kompleks yang tunduk pada pembuat peran yang formal (the formal role makers)". Birokrasi dilengkapi dengan struktur organisasi, aturan dan prosedur yang baku serta sistem yang menggerakkan mereka untuk dapat menjalankan tugasnya. Dalam kaitan ini Max Weber mendefinisikan birokrasi sebagai “organisasi yang luas dan kompleks dengan wilayah kerja yang tetap, memiliki sistem yang hierarkis dan otoritas sentralistis, serta lembaga pejabat/pegawai dengan kemampuan profesional khusus dan mengikuti aturan dan prosedur yang baku.”

Definisi yang dikemukakan oleh Weber, Almond dan Powell mengenai birokrasi menggambarkan bahwa birokrasi adalah organisasi pemerintahan dengan sistem dan aturan baku yang formal serta bertanggung jawab kepada badan eksekutif. Ciri birokrasi seperti ini banyak ditemui di birokrasi negara- negara modern yang sudah mengalami tahapan demokratisasi dan industrialisasi matang. Weber membuat rumusan tipe ideal organisasi birokrasi yaitu:

 Organisasi birokrasi dimaksudkan untuk mengerahkan tenaga secara teratur dan terus menerus untuk mencapai tujuan tertentu. Dengan demikian pembagian tugas yang tegas mengharuskan birokrasi menempatkan tenaga ahli yang terampil (spesialisasi) dalam posisi-posisi tertentu, dan setiap orang dalam posisinya bertanggung jawab terhadap efektivitas pelaksanaan tugas-tugasnya.

 Organisasi birokrasi menganut asas hierarki. Oleh karena itu pejabat paling bawah berada dalam penguasaan dan pengawasan pejabat yang lebih tinggi. Setiap pejabat dalam hierarki administrasi bertanggung jawab pada atasannya atas tindakan-tindakan dan keputusan-keputusan yang dibuat.

 Pekerjaan diatur oleh sistem peraturan yang abstrak dan konsisten serta pelaksanaan aturan-aturan tersebut pada hal-hal tertentu. Sistem ini untuk menjamin keseragaman dalam pelaksanaan setiap pekerjaan, tanpa memandang jumlah orang yang ikut serta di dalamnya, dan mengkoordinasikan tugas-tugas yang berbeda.

 Pejabat-pejabat birokrasi haruslah mengabdi pada jabatannya, tidak didasarkan pertimbangan-pertimbangan pribadi, dan tanpa rasa benci atau nafsu, dan karenanya tidak ada pilih kasih atau semangat yang berlebihan.

 Pekerjaan dalam organisasi birokrasi didasarkan pada kualifikasi teknis dan dilindungi dari pemecatan yang sewenang-wenang.

 Pada umumnya jenis birokrasi ideal berusaha memelihara organisasi administrasi yang mampu mencapai tingkat efisiensi tertinggi.

Dengan demikian, jelas bahwa rumusan Weber menunjukkan birokrasi merupakan suatu organisasi 'hierarkis, rasional, profesional, modern dan impersonal. Mereka bekerja di bawah aturan organisasi dan koordinasi untuk menjalankan tugas-tugas administrasi secara efisien dan efektif.

Secara administratif, birokrasi memiliki dua fungsi yang mendasar yaitu fungsi menyediakan pelayanan dan fungsi regulasi. Dalam fungsi pelayanannya, birokrasi ditujukan sebagai lembaga yang memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat. Sebagai contoh, Departemen Pertanian yang berfungsi menyediakan informasi dan pelayanan pada petani dalam hal-hal yang berkaitan dengan pestisida, pupuk dan sebagainya. Sementara fungsi regulasi birokrasi diarahkan pada fungsi pengaturan operasionalisasi kegiatan-kegiatan yang ada dalam masyarakat. Dalam hal ini birokrasi memberikan regulasi kompetisi ekonomi, regulasi keamanan, kesejahteraan, perizinan dan lain sebagainya. Birokrasi memiliki struktur yang didasarkan pada dua prinsip dasar. Prinsip pertama adalah hierarki, di mana birokrat dihubungkan secara formal dengan yang lainnya atas komando dari atas ke bawah dan garis pertanggungjawaban dari bawah ke atas. Prinsip kedua adalah pemisahan staf dan fungsi (separating staff and line function), dalam hal ini struktur birokrasi dibangun berdasar staf yang memiliki fungsi masing-masing. Sementara itu, dalam kaitannya dengan seleksi dan rekrutmen birokrasi dikenal dua tipe yaitu: tipe askriptif dan tipe merit. Dalam tipe askriptif, birokrasi diseleksi dan direkrut atas dasar kelas, kelompok, kepentingan, agama, suku dan sebagainya. Sistem rekrutmen seperti ini diterapkan di Eropa dan Amerika Serikat pada abad 18 dan 19. Di masa ini, misalnya Perancis mendasarkan rekrutmen birokrasi atas dasar kepemilikan dan kekayaan seseorang. Di Inggris saat itu diterapkan sistem patronage (melindungi golongan sosial). Sementara di Amerika Serikat diterapkan spoils system yang mendasarkan rekrutmen pada afiliasi birokrat/calon birokrat pada partai berkuasa. Saat ini di negara-negara tersebut, sistem askriptif telah ditinggalkan dan digantikan dengan tipe merit. Dalam tipe merit, birokrasi direkrut atas dasar keahlian teknis, prestasi dan kemampuan personal sebagaimana dirumuskan oleh Max Weber di atas.

Rumusan, pengertian, fungsi dan organisasi birokrasi di atas merupakan gambaran konseptual tentang birokrasi. Gambaran tersebut banyak dipengaruhi oleh tempat kelahiran birokrasi di negara-negara Barat. Birokrasi di negara-negara tersebut memiliki posisi yang netral, objektif, rasional dan impersonal dalam menjalankan tugas-tugasnya. Ia mengabdi pada semua kepentingan yang ada di dalam kehidupan bernegara dan masyarakat umum.

Posisinya merupakan konsekuensi sifat yang non-politis. Ia tidak terlihat dalam kegiatan politik yang memungkinkannya untuk tetap bekerja meskipun terjadi perubahan politik termasuk posisi-posisi eksekutif di atasnya.

Namun demikian, kedudukan birokrasi dalam suatu sistem politik memiliki sifat yang berbeda-beda menurut kondisi sistem politik itu sendiri. Kedudukan dan peranan birokrasi dalam sistem politik sangat dipengaruhi perkembangan masyarakatnya, budaya politik, struktur politik di lum birokrasi, serta kondisi sistem politik secara umum. Di negara-negara berkembang, birokrasi sering menjadi organisasi yang penting dalam sistem politik. Birokrasi dianggap sebagai organisasi yang paling mampu menyalurkan kekuasaan pusat ke tingkat yang lebih bawah, secara efektif, Birokrasi di negara-negara berkembang sering kali tidak dimanfaatkan untuk kepentingan negara dan pelaksanaan kebijakan. Mereka sering digunakan untuk kepentingan dan alat kepentingan penguasa untuk menjaga kelangsungan kekuasaannya. Bahkan lebih dari itu, birokrasi sering menjelma menjadi penguasa itu sendiri. Hal ini tidak mengherankan karena, secara alamiah birokrasi dilekati oleh sumber-sumber kekuasaannya sendiri, GuyPeters menyebutkan empat sumber kekuasaan penting dari birokrail, yaitu:

1.       Penguasaan informasi dan keahlian.

2.       Kewenangan yang berkaitan dengan pengambilan kebijakan.

3.       Adanya dukungan politik (legitimasi).

4.       Sifatnya yang permanen dan stabil.

Selain itu juga kedudukan birokrasi dimungkinkan menjadi berkuasa karena di negara-negara berkembang, birokrasi dianggap sebagai personifikasi negara dan memiliki status sosial yang tinggi. Oleh karena itu peran yang dimainkan birokrasi dalam sistem politik di negara-nogilf berkembang bisa begitu besar. Hal ini, berbeda dengan peran birokra»! di negara-negara Barat yang menjadi agen pelaksana kebijakan yang dibcrlklH oleh badan eksekutif. Fenomena besarnya peranan birokrasi dalam kehiduptg politik dikemukakan oleh Fred Riggs sebagai “bureaueratie pollt/* (masyarakat politik birokratik). Masyarakat politik birokratik ini merupakll suatu bentuk sistem politik di mana kekuasaan dan partisipasi politik dallfll membuat keputusan terbatas sepenuhnya pada para penguasa negara)

terutama para perwira militer dan pejabat tinggi birokrasi. Ciri-ciri pokok masyarakat politik birokratik ini adalah:

1.       Lembaga politik yang dominan adalah aparat birokrasi.

2.       Lembaga-lembaga politik lainnya, seperti parlemen, partai politik, dan kelompok-kelompok kepentingan semuanya lemah dan tidak mampu melakukan kontrol kepada birokrasi.

3.       Masyarakat luas di luar birokrasi secara politik dan ekonomi, pasif.

Kondisi besarnya peranan birokrasi dalam sistem politik juga banyak dipengaruhi oleh kenyataan bahwa birokrasi negara berkembang merupakan kelanjutan dari birokrasi kolonial. Aparat birokrasi di negara berkembang lemata-mata hanya menggantikan kedudukan aparat birokrasi yang ditinggalkan kolonial. Dalam keadaan tersebut bisa dikatakan bahwa aparat birokrasi tidak memahami secara menyeluruh hakikat birokrasi dalam pengertian dan tugas yang sebenarnya. Selain itu kehidupan dan budaya politik patemalistik sangat mempengaruhi peranan yang dimainkan birokrasi di negara-negara tersebut.