Badan Eksekutif dan Birokrasi di Indonesia

A.BADAN EKSEKUTIF

Perjalanan sejarah politik modern Indonesia memperlihatkan bahwa mulai dari awal kemerdekaan (yaitu September 1945) sampai 14 November 1945 yaitu kira-kira dua bulan, sistem pemerintahan Indonesia berlandaskan sistem presidensial. Mulai bulan November 1945 sampai dengan tahun 1959, yaitu kira-kira 14 tahun, sistem pemerintahan Indonesia berlandaskan sistem parlementer. Dalam sistem terakhir ini presiden, dalam hal ini Presiden Soekarno merupakan kepala negara, sedangkan Moh. Hatta menjadi Wakil Presiden. Kekuasaan eksekutif dijalankan oleh seorang perdana menteri dengan dibantu oleh sejumlah menteri. Dari tahun 1945 sampai dengan tahun 195.9, yaitu masa 14 tahun, terdapat sekitar 18 kabinet.

Dalam masa Demokrasi Parlementer ini jumlah menteri dalam suatu kabinet tidak tentu, tetapi para menteri diharapkan mewakili partai-partai dalam parlemen yang mendukung. Jumlah menteri dari kabinet Sjahrir 1 ada sekitar 16 orang, sedangkan jumlah menteri dari kabinet Amir Sjarifuddin II ada 37 orang, dan dalam kabinet Ali Sastroamidjojo (kabinet koalisi hasil pemilihan umum 1955) ada 25 orang menteri. Dalam kabinet Ali Sastroamidjojo II ada 6 orang dari Parkindo, PSII, dan Partai Katolik masing- masing ada dua orang wakil. Sementara Parti, IPKI, dan non-partai masing- masing diwakili oleh satu orang.

Pada tanggal 5 Juli 1959, UUD 1945 diberlakukan kembali melalui Dekrit Presiden; sistem pemerintahan parlementer berakhir dan diganti sistem presidensial. Menurut UUD 1945 maka kekuasaan eksekutif berada di tangan seorang presiden, dengan dibantu oleh seorang wakil presiden. Dalam melaksanakan tugasnya presiden dibantu oleh sejumlah menteri. Presiden adalah mandataris MPR dan bertanggung jawab pada MPR, bekerja sama dengan DPR untuk menghasilkan UU dan menyusun APBN. Presiden juga mengadakan hubungan diplomatik, dan lain-lain. Presiden memiliki masa jabatan lima tahun, dan tidak mempunyai wewenang untuk membubarkan DPR; tetapi DPR juga tidak mempunyai wewenang untuk menjatuhkan presiden.

Masa ini dikenal pula sebagai masa Demokrasi Terpimpin, di bawah Ir. Soekarno sebagai presiden. Dalam masa ini pula Ir. Soekarno oleh MPRS masa itu ditetapkan sebagai presiden seumur hidup. Di samping itu beberapa anggota legislatif dan yudikatif diberi status menteri sehingga kabinet terakhir dikenal sebagai kabinet 100 menteri.

Melalui Penetapan Presiden No. 14 Tahun 1960, dan melalui UU No. 19 Tahun 1964, ditetapkan bahwa presiden dapat campur tangan dalam kegiatan legislatif apabila badan ini tidak dapat menyelesaikan masalah rancangan Undang-Undang, dan juga dapat turut campur dalam masalah peradilan (badan yudikatil).

Dengan demikian asas pembagian kekuasaan menjadi sangat kabur karena eksekutif telah melampaui wewenangnya dan turut campur dalam bidang legislatif dan yudikatif.

Pada masa Demokrasi Pancasila, melalui Ketetapan MPRS No. XXXXIV tahun 1968, Jenderal Soeharto dipilih MPRS untuk menjadi presiden; waktu itu tidak ada wakil presiden. Dalam masa ini pula terjadi perubahan-perubahan politik yang dilakukan Presiden Soeharto yang menghendaki adanya perubahan dan perbaikan dalam bidang-bidang politik, ekonomi dan sosial yang belum berhasil dilakukan secara baik oleh pemerintah-pemerintah sebelumnya.

Untuk keperluan perbaikan-perbaikan tersebut, maka selaku pimpinan eksekutif, Presiden Soeharto terlebih dahulu menetapkan landasan politik yang kuat untuk mendukung kekuasaan eksekutif. Presiden Soeharto melalui pidatonya di depan sidang MPRS, mengukuhkan kedudukan militer melalui dwifungsi ABRI dalam sistem politik. Selanjutnya, secara berangsur-angsur sistem politik disederhanakan, yaitu bila pada pemilihan umum tahun 1971 partai politik berjumlah sembilan dan satu Golongan Karya (GOLKAR), maka melalui UU Kepartaian No. 3 Tahun 1975, jumlah ini dikurangi menjadi 2 partai politik yaitu PPP dan PDI dan satu GOLKAR.

Jadi, semenjak tahun 1968 melalui dukungan militer dan GOLKAR, presiden berhasil membangun suatu kekuasaan eksekutif yang efektif untuk melakukan langkah-langkah pembangunan nasional yang selanjutnya diarahkan pada pembangunan ekonomi, dengan menetapkan strategi pembangunan secara bertahap yang dikenal dengan Rencana Pembangunan Lima Tahun (REPELITA).

Pemerintahan Orde Baru melakukan pula beberapa perubahan, seperti anggota-anggota badan legislatif dan yudikatif tidak boleh merangkap menjadi anggota eksekutif, kedudukan mereka dikembalikan seperti semula sesuai dengan UUD 1945. Keanggotaan kabinet presidensial dalam masa pemerintahan Orde Baru ini tidak tergantung pada kekuatan sosial dan politik yang ada, presiden selaku pimpinan eksekutif dapat memilih sendiri anggota- anggota kabinetnya. Menteri-menteri dipilih dari kalangan teknokrat dan militer, namun mayoritas adalah sipil.

Jumlah menteri yang menjadi anggota kabinet dalam pemerintahan Orde Baru menjadi sekitar 23 orang, dan kabinet dinamakan Kabinet Pembangunan I. Dalam Kabinet Pembangunan II ada 22 orang menteri, dalam Kabinet Pembangunan III ada 31 orang, dan dalam Kabinet Pembangunan IV ada 37 orang. Sementara itu, guna memperlancar tugas- tugas kabinet pembangunan ada beberapa posisi dalam struktur pemerintahan yang diberikan status setingkat dengan Menteri Negara, yaitu (1) Jaksa Agung, (2) Gubernur Bank Indonesia, dan (3) Panglima ABRI.

Melalui Tap MPR No. IX/ MPR 1973 Presiden Soeharto diangkat untuk kedua kalinya menjadi presiden. Dan bila pada tahun 1968, tidak dipilih seorang wakil presiden untuk mendampingi presiden, maka kali ini melalui Tap MPR No. IX/ 1973 diangkat Sri Sultan Hamengkubuwono IX menjadi Wakil Presiden I dalam pemerintahan Orde Baru (Demokrasi Pancasila). Kabinetnya disebut Kabinet Pembangunan II menggantikan Kabinet Pembangunan I (1968-1973).

Pada tahun 1978, melalui Ketetapan MPR No. X/ MPR/ 1978 Soeharto diangkat kembali menjadi presiden untuk masa jabatan lima tahun (1978- 1983), dan melalui Ketetapan MPR No. XI/ MPR/ 1978 Adam Malik diangkat sebagai Wakil Presiden untuk masa jabatan lima tahun.

Pada tahun 1983, melalui Ketetapan MPR No. VI/ MPR/ 1983 Soeharto diangkat kembali menjadi Presiden dan Ketetapan MPR No. VIII/ MPR/ 1983 menetapkan Umar Wirahadikusumah sebagai Wakil Presiden. Lima tahunan berikutnya, yakni pada 1988, 1993, dan 1998 Soeharto kembali diangkat menjadi presiden. Pada periode-periode tersebut, bergantian diangkat Wakil Presiden untuk mendampingi Soeharto yaitu Soedharmono, SH (1988-1993), Try Soetrisno (1993-1998) dan B.J. Habibie (1998).

Situasi politik yang dipicu oleh krisis perekonomian dan gerakan mahasiswa dan rakyat telah memaksa Presiden Soeharto meletakkan jabatannya. Jabatan Presiden dialihkan kepada wakilnya BJ. Habibie yang menjabat sebagai Presiden hingga Sidang Istimewa MPR tahun 1999. Setelah melewati pemilihan umum 1999, akhirnya MPR menetapkan K.H. Abdurrahman Wahid sebagai Presiden dan Megawati Soekarnoputri sebagai Wakil Presiden. Situasi politik nasional, sikap dan tindakan Presiden Wahid yang kontroversial, serta melemahnya dukungan partai-partai besar di parlemen telah memicu dilangsungkannya Sidang Istimewa MPR. Sidang Istimewa MPR 2002 ini pada akhirnya menjatuhkan kekuasaan Presiden Abdurrahman Wahid dari kursi Presiden sekaligus mengangkat Megawati Soekarnoputri sebagai Presiden dan Hamzah Haz sebagai Wakil Presiden. Mereka menjalankan pemerintahan dengan membentuk Kabinet Gotong Royong dan berlangsung hingga saat ini menjelang pemilihan presiden secara langsung dilaksanakan.

Pemilihan Presiden secara langsung merupakan catatan sejarah pertama kali yang dilangsungkan di Indonesia. Selama ini, Presiden dan Wakilnya diangkat oleh MPR. Pada tahun 2004 dilangsungkan pemilihan presiden secara langsung sesuai amanat UUD 1945 yang diamandemen serta dijabarkan secara lebih jelas dalam UU No. 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden. Dalam pemilihan tersebut, calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden. Proses pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden telah memasuki putaran kedua yang mempertemukan pasangan calon Megawati Soekarnoputri-K.H. Hasyim Muzadi serta pasangan calon Susilo Bambang Yudhoyono-M. Jusuf Kalla. Dalam kompetisi pemilihan umum tersebut pasangan Presiden-Wakil Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan M. Jusuf Kalla ditetapkan sebagai pemenang dan menjadi Presiden-Wakil Presiden RI pertama yang dipilih secara langsung oleh rakyat.

Mengenai masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden terpilih dalam pemilihan umum tersebut, memiliki masa jabatan lima tahun, dan dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya untuk satu kali masa jabatan. Hal ini sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 7 UUD 1945 (perubahan pertama). Sementara itu berdasarkan Pasal 7A perubahan ketiga UUD 1945 ditegaskan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh MPR atas usul DPR, baik apabila terbukti melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/ atau Wakil Presiden. Usul pemberhentian tersebut dapat diajukan DPR kepada MPR setelah mengajukan permintaan pada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat DPR tersebut.

B.BIROKRASI DI INDONESIA

Birokrasi di Indonesia merupakan kelanjutan birokrasi kolonial Belanda. Birokrasi di masa kolonial dikenal dengan istilah pangreh praja (inlandsch bestuur). Di masa kolonial ini, selain menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan, birokrasi dijadikan instrumen kekuasaan pemerintahan kolonial. Pemerintah kolonial memanfaatkannya untuk berhubungan dengan masyarakat lokal dan memiliki kekuasaan yang besar. Birokrasi direkrut dari kalangan priayi dan memiliki status sosial yang tinggi dalam masyarakatnya. Di masa ini berkembang pola birokrasi yang patrirnonial di mana jabatan dan perilaku dalam hierarki birokrasi lebih didasarkan pada hubungan pribadi dan hubungan bapak-anak buah. Hal ini didukung oleh dominannya budaya masyarakat kita yang bersifat feodal dan berpola hubungan bapak-anak buah (patron-client).

Dalam periode pasca kemerdekaan hingga masa reformasi, birokrasi di Indonesia mengalami pasang surut dalam kehidupan politik sesuai dengan perkembangan sistem politik dan kehidupan sosial budaya masyarakatnya. Di masa setelah kemerdekaan, istilah pangreh praja bagi birokrasi diganti dengan istilah pamong praja. Hal ini ditujukan dengan harapan agar birokrasi mampu menjadi aparatur pemerintah baru yang memberikan pelayanan dan pengayoman kepada masyarakatnya. Dalam masa awal kemerdekaan, birokrasi telah menjadi alat efektif perekat persatuan dan kesatuan nasional. Pembentukan birokrasi Indonesia lebih diletakkan untuk mewujudkan persatuan dan kesatuan. Dengan demikian, struktur birokrasi sebisa mungkin diisi oleh berbagai kelompok sosial dan suku bangsa yang ada dalam keragaman bangsa kita. Dengan demikian, tipe rekrutmen dan seleksi birokrasi lebih didasarkan pada tipe askriptif untuk menunjang persatuan

negara yang baru lahir. Namun demikian, struktur birokrasi seperti ini memiliki kelemahan untuk menciptakan birokrasi yang mampu menjalankan tugas-tugas pemerintahan dengan baik. Rekrutmen dan seleksi tidak didasarkan pada keahlian, pendidikan, dan kecakapan teknis. Hal ini pun berimplikasi pada munculnya birokrasi yang kurang mampu memberi fungsi pelayanan pada masyarakat dan di sisi lain mudah dijadikan alat politik oleh pemegang kekuasaan.

Di masa Demokrasi Parlementer, kecenderungan untuk menjadikan birokrasi sebagai alat politik semakin kuat. Di masa Demokrasi Parlementer, kehidupan politik yang didominasi oleh partai-partai politik menjadikan birokrasi sebagai salah satu sumber mobilisasi dukungan politik. Partai-partai politik yang ada saat itu berkompetisi untuk memperebutkan kementerian- kementerian tertentu sebagai basis dukungan politik. Sehingga terjadilah fenomena politisasi birokrasi yang menjadikan birokrasi terhambat untuk melakukan fungsi pelayanan kepada masyarakat. Politisasi birokrasi di masa Demokrasi Parlementer ini berlangsung secara terbuka. Akhirnya didapati beberapa kementerian yang menjadi basis atau didominasi oleh suatu partai politik, misalnya Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pertanian, dan Kementerian Penerangan didominasi oleh PN1. Kementerian Agama didominasi secara bergantian oleh NU dan Masyumi. Sementara Kementerian Luar Negeri didominasi secara bergantian oleh PSI dan PNI.

Di masa awal Demokrasi Terpimpin upaya menciptakan netralitas birokrasi dalam arti mengurangi politisasi birokrasi dicoba dilakukan. Mobilisasi dan politisasi yang dilakukan partai politik di masa sebelumnya terbukti telah menghambat tujuan penciptaan birokrasi yang bisa menjalankan pelayanan pada masyarakat. Setelah diberlakukannya Dekrit Presiden 5 Juli 1959, pemerintah memberlakukan Penetapan Presiden No. 2 tahun 1959. Peraturan tersebut melarang pegawai negeri golongan F untuk menjadi anggota partai politik. Hal ini ditujukan sebagai reaksi untuk menghilangkan pengaruh partai politik atas birokrasi dan berupaya menumbuhkan loyalitas birokrasi pada profesinya. Namun usaha ini kembali gagal dengan upaya Presiden Soekarno untuk merealisasikan gagasan Nasakom (Nasionalis-Agama-Komunis). Seluruh kekuatan masyarakat ditujukan untuk mewujudkan tiga faham tersebut. Birokrasi termasuk salah satu lembaga yang terkena imbas gagasan Presiden Soekarno tersebut. Seluruh aparatur birokrasi diharuskan mendukung salah satu kekuatan

Nasakom tersebut. Partai-partai politik berideologi Nasakom kembali menanamkan pengaruhnya terhadap aparatur birokrasi. Konflik berlatar politik di dalam tubuh birokrasi sering kali terjadi karena perebutan posisi dalam jabatan-jabatan birokrasi. Pada akhirnya, di masa Demokrasi Terpimpin, birokrasi kita kembali mengalami politisasi hanya saja bersifat terbatas oleh partai-partai berideologi Nasakom.

Di masa Orde Baru, pemerintah berusaha menciptakan tatanan politik yang stabil dengan titik berat pada pembangunan perekonomian yang berkelanjutan. Untuk mencapai hal ini diperlukan suatu birokrasi yang andal untuk menjalankan program-program pembangunan. Peran tersebut telah menjadikan birokrasi memiliki posisi yang sangat kuat dalam pemerintahan Orde Baru. Dalam pemerintahan Orde Baru ini, ciri-ciri bureauratic polity sebagaimana dijelaskan Fred Riggs dapat terlihat dengan jelas. Birokrasi telah menjadi lembaga yang dominan dan lembaga-lembaga politik lain seperti partai politik dan parlemen lemah. Namun demikian, birokrasi di biasa Orde Baru pun kembali dijadikan instrumen politik yang sangat efektif untuk memobilisasi massa demi memelihara sistem politik Orde Baru. Menurut Afan Gaffar, kehadiran birokrasi sebagai instrumen kekuasaan dapat diwujudkan dalam tiga pola utama:

1.       Memberikan dukungan langsung kepada Golkar pada setiap kali pemilu diadakan. Pada pemilu 1997 misalnya, tidak kurang dari 4,1 juta PNS memberikan suaranya kepada Golkar.

2.       Birokrasi terlibat secara langsung dalam proses pemenangan Golkar pada setiap pemilu diadakan. Birokrasi merupakan elemen yang sangat penting dalam setiap kepanitiaan pemilu. Sering kali dalam kepanitiaannya, mereka melakukan kecurangan untuk kemenangan Golkar.

3.       Birokrasi merupakan penyedia dana bagi usaha memenangkan Golkar dalam setiap pemilu. Para pejabat pemerintah di daerah memotong biaya proyek tertentu untuk keperluan mobilisasi dana bagi pemenangan Golkar.

Besarnya peranan birokrasi ini terbukti dengan diberikannya Jalur lt untuk birokrasi dalam struktur organisasi Golkar. Politisasi atas birokrasi dl masa Orde Baru ini kembali telah menghambat optimalisasi peranan birokrasi untuk menjadi pelayan masyarakat. Berlakukan loyalitas tunggal (monoloyatitas) birokrasi terhadap Golkar, tak dapat terhindarkan karena aturan-aturan formal yang menghendakinya. Pada tahun 1967, ditetapkan SK Mendagri yang mengharuskan penyaluran aspirasi birokrasi pada Golkar. Hal ini dipertegas dengan Peraturan Pemerintah No. 12 tahun 1969 yang menjelaskan pemberhentian wakil golongan karya dalam DPR tingkat I dan

 yang berafilisasi dengan partai politik dan diganti dengan wakil dari Golkar. Larangan PNS untuk memasuki organisasi partai politik juga ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah No. 6 tahun 1970. Hal ini kemudian diperkuat dengan Undang-Undang No. 3 tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golkar yang menjelaskan bahwa PNS boleh menjadi anggota partai politik dan Golkar atas izin atasannya. Peraturan tersebut jelas menutup jalur politisasi yang akan dilakukan partai politik terhadap birokrasi, namun membuka lebar politisasi birokrasi oleh Golkar. Untuk mobilisasi dukungan ini ditetapkan KORPRI sebagai satu-satunya wadah pembinaan PNS di luar kedinasan. Sementara aspirasi politik KORPRI jelas disalurkan pada Golkar. Mobilisasi ini dipermudah dengan dilaksanakannya pemilu Orde Baru tidak pada hari libur dan aparatur birokrasi diwajibkan memilih di instansinya. Tentu hal ini dilakukan untuk memudahkan kontrol pilihan birokrasi atas Golkar.

Ketidaknetralan birokrasi serta politisasi yang dilakukan atas birokrasi mendapatkan perhatian dari pemerintahan di era reformasi. Hal ini dianggap penting, karena politisasi dan ketidaknetralan birokrasi terbukti menghambat optimalisasi profesi birokrasi sebagai pelaksana dan implementator kebijakan pemerintah. Di era reformasi inilah dilakukan upaya untuk menciptakan netralitas dan profesionalisme birokrasi. Berbagai wacana disampaikan seperti gagasan good governance (kepemerintahan yang baik) dengan alasan bahwa terjadinya krisis ekonomi salah satunya disebabkan buruknya pemerintahan dan birokrasi kita dalam menjalankan tugasnya. Upaya netralitas birokrasi dimulai dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah No.12 tahun 1999 di mana PNS yang menjadi anggota/ pengurus partai politik harus melepaskan jabatan PNS-nya. Bila tidak melakukannya maka ia akan diberhentikan secara tidak hormat. Hal ini diperkuat dengan Undang-Undang No. 43 tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian yang menetapkan bahwa PNS harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai politik.